1. Home
  2. Docs
  3. การบริหารงานรัฐวิสาหกิจ

การบริหารงานรัฐวิสาหกิจ

การบริหารงานรัฐวิสาหกิจ

รัฐวิสาหกิจคือองค์การของรัฐบาลหรือหน่วยงานธุรกิจที่รัฐบาลเป็นเจ้าของ เป็นองค์การที่รับผิดชอบบริการสาธารณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม มีวัตถุประสงค์เพื่อแสวงหารายได้ ต้องสามารถเลี้ยงตัวเองจากการดำเนินงานเชิงพาณิชย์ เป็นหน่วยงานที่ผลิตและจำหน่ายสินค้าหรือบริการ ที่มีลักษณะเป็นการเป็นการให้บริการสาธารณะและงานสาธารณูปโภคขนาดใหญ่ หรืองานของรัฐบาลบางด้านที่มีความสำคัญต่อความมั่นคงและการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ หรือการดำเนินกิจกรรมมีผลกระทบต่อคุณภาพชีวิตของประชาชนที่ รัฐยังจำเป็นต้องควบคุมและดำเนินการแต่เพียงผู้เดียว หรือเป็นงานที่ภาคเอกชนยังไม่พร้อมที่จะลงทุนดำเนินการ หรือเป็นกิจการที่รัฐจำเป็นต้องแทรกแซงตลาดเพื่อให้เกิดการแข่งขันที่เป็นธรรม หรือให้บริการแก่กลุ่มเป้าหมายเฉพาะ เพื่อให้งานบริการนั้นได้มาตรฐานทั้งในเรื่องคุณภาพ ปริมาณ ค่าใช้จ่าย และอื่นๆ

 

ในการศึกษาการบริหารงานรัฐวิสาหกิจ เริ่มต้นจากการศึกษาถึงแนวคิดว่าด้วยรัฐซึ่งครอบคลุมถึงความหมายของรัฐ องค์ประกอบของรัฐ และการจัดองค์การของรัฐ ทฤษฎีว่าด้วยการกำเนิดรัฐ การกระทำของรัฐ และรัฐกับการกำหนดทางเลือกนโยบายสาธารณะเพื่อจัดทำบริการสาธารณะภายในรัฐ

บริการสาธารณะเป็นภารกิจหนึ่งของรัฐในการดำเนินการเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชน และจะต้องดำเนินกิจการที่จัดทำโดยนิติบุคคลในกฎหมายมหาชน อยู่ภายใต้ระบบกฎหมายมหาชน รัฐจะมีบทบาทในการกำหนดทางเลือกเพื่อบริการสาธารณะมากน้อยแค่ไหน ขึ้นอยู่กับระบบการปกครองของประเทศเป็นสำคัญ

รัฐวิสาหกิจหรือวิสาหกิจมหาชน เป็นเครื่องมืออย่างหนึ่งของรัฐในการประกอบภารกิจในทางเศรษฐกิจ เนื่องจากภารกิจของรัฐได้ขยายตัวเพิ่มมากขึ้น นอกเหนือจากภารกิจดั้งเดิม โดยทั่วๆ ไป กิจการทางเศรษฐกิจเป็นเรื่องของสถาบันทางเศรษฐกิจต่างๆ ในแต่ละประเทศจะร่วมกันดำเนินการเพื่อให้เกิดความสมดุลระหว่างความต้องการของมนุษย์และปัจจัยที่ตอบสนอง การนำเครื่องมือหรือรูปแบบที่ใช้ในการปฏิบัติภารกิจดั้งเดิมของรัฐ ซึ่งได้แก่ ส่วนราชการมาใช้ในการดำเนินงานทางเศรษฐกิจอาจไม่เหมาะสม เพราะการดำเนินงานทางเศรษฐกิจต้องอาศัยความคล่องตัวในการตัดสินใจดำเนินการและในด้านการเงินเช่นเดียวกับวิสาหกิจเอกชน รัฐจึงต้องจัดตั้งรัฐวิสาหกิจให้มีลักษณะที่แตกต่างจากส่วนราชการและให้มีความใกล้เคียงกับลักษณะของวิสาหกิจเอกชนให้มากที่สุด

สำหรับประเทศไทย การเกิดขึ้นขององค์กรที่รับผิดชอบภารกิจในทางอุตสาหกรรม และพาณิชยกรรมในรูปรัฐวิสาหกิจอาจล่าช้าแตกต่างไปจากสังคมตะวันตกบ้าง แต่สังคมไทยก็ได้ยอมรับปรากฏการณ์ของการมีองค์กรของรัฐในการดำเนินภารกิจอันเป็นบริการสาธารณะในรูปรัฐวิสาหกิจมาเป็นเวลายาวนานจนถึงปัจจุบัน การบริหารงานรัฐวิสาหกิจและโครงสร้างองค์การในการบริหารงานรัฐวิสาหกิจของไทย จำลองรูปแบบมาจากวิสาหกิจเอกชน ในแง่กฎหมายมีโครงสร้างสำคัญอยู่ 3 ประการ คือ ทบวงการเมือง องค์การรัฐ และบริษัทของรัฐ โดยองค์กรบริหารสูงสุดของรัฐวิสาหกิจ ได้แก่ คณะกรรมการซึ่งกำหนดนโยบายควบคุมดูแลกิจการทั่วไป และผู้บริหารระดับสูงบริหารจัดการรัฐวิสาหกิจให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ในการจัดตั้งและนโยบายที่คณะกรรมการกำหนดไว้

ภาครัฐมีหน้าที่กำกับดูแลในฐานะเจ้าของกิจการ การกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจของไทยประกอบด้วย คณะรัฐมนตรี คณะกรรมการกฤษฎีกา สำนักงบประมาณ สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ กระทรวงการคลัง สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน สำนักงานคณะกรรมการสิ่งแวดล้อม คณะกรรมการปรับปรุงรัฐวิสาหกิจแห่งชาติ คณะกรรมการการตรวจสอบของรัฐวิสาหกิจ กระทรวงเจ้าสังกัด และหน่วยงานของรัฐอื่นๆ ตามที่กฎหมายกำหนด

รัฐวิสาหกิจไทย นับเป็นฟันเฟืองสำคัญของภาครัฐในการขับเคลื่อนประเทศ ทั้งงานบริการด้านสาธารณูปโภคพื้นฐานและบริการด้านอื่นๆ ที่เกี่ยวโยงกับความมั่นคงของไทย ประสิทธิภาพและรูปแบบการบริหารรัฐวิสาหกิจจึงถือเป็นงานสำคัญอันดับแรกๆ ที่รัฐให้ความสำคัญในการบริการและจัดการ ปัญหาการคลังของรัฐวิสาหกิจในปัจจุบันคือการขาดทุน หรือมีรายได้ไม่พอค่าใช้จ่าย การเพิ่มประสิทธิภาพของรัฐวิสาหกิจมีหลายวิธี โดยแต่ละวิธีก็มีความเหมาะสมในตัวเอง ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับสภาพแวดล้อมและสถานการณ์ทางเศรษฐกิจในขณะใดขณะหนึ่ง ซึ่งการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นการเพิ่มบทบาทของเอกชนในการบริหารรัฐวิสาหกิจ เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพของรัฐวิสาหกิจ

การแปรรูปรัฐวิสาหกิจคือการลดบทบาทของรัฐหรือกิจการภาครัฐที่มีต่อกิจกรรมทางเศรษฐกิจ ซึ่งแนวคิดเกี่ยวกับการแปรรูปเกิดจากการเปลี่ยนแปลงทางอุดมการณ์ของรัฐและสภาวะแวดล้อม อันสืบเนื่องมาจากเหตุการณ์และภารกิจของรัฐบาลภายหลังเหตุการณ์วิกฤตทางเศรษฐกิจเพื่อเปลี่ยนสถานะของรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือโดยพระราชกฤษฎีกาให้เป็นรัฐวิสาหกิจในรูปของบริษัทจำกัดหรือบริษัทจำกัดมหาชน จึงได้มีการตราพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542 เพื่อแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจประเภทองค์การของรัฐบาลและหน่วยงานธุรกิจที่รัฐบาลเป็นเจ้าของให้เป็นทุนเรือนหุ้นของรัฐวิสาหกิจในรูปของบริษัท และเป็นพื้นฐานเบื้องต้น      ที่จะทำให้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นองค์กรธุรกิจเต็มรูปแบบกระทำได้โดยสะดวก โดยกระจายหุ้น   ที่รัฐถือไว้ให้แก่ภาคเอกชนเพื่อที่ภาคเอกชนจะได้เข้ามามีส่วนร่วมในการลงทุนและการบริหารจัดการในกิจการที่รัฐวิสาหกิจเดิมดำเนินการอยู่ได้ต่อไปในอนาคต

ปัจจุบันได้มีแปลงสภาพของรัฐวิสาหกิจตามพระราชบัญญัติดังกล่าวไปแล้วหลายรัฐวิสาหกิจ ได้แก่ การปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย องค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทย การท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย การสื่อสารแห่งประเทศไทย และองค์การสื่อสารมวลชนแห่งประเทศไทย

ความหมายและลักษณะการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจ

  1. รัฐวิสาหกิจเป็นองค์การของรัฐบาลที่รับผิดชอบบริการสาธารณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม มีวัตถุประสงค์เพื่อการแสวงหารายได้ ต้องสามารถเลี้ยงตัวเองจากการดำเนินงานเชิงพาณิชย์ แต่หากมีความจำเป็นต้องรับเงินงบประมาณสนับสนุนเป็นครั้งคราวหรือบางส่วน ในกรณีนี้ รัฐก็จะจัดสรรงบประมาณในรูปของเงินอุดหนุน ซึ่งจะแยกจากการเก็บค่าบริการตามปกติของรัฐวิสาหกิจนั้นๆ เป็นนิติบุคคลและมีความสัมพันธ์กับรัฐซึ่งประกอบด้วย รัฐจัดตั้ง ทุนเกินครึ่งเป็นของรัฐ รัฐมีอำนาจบริหารจัดการผ่านการแต่งตั้งคณะกรรมการและผู้บริหารระดับสูง และการให้นโยบาย การลงทุนต้องขอความเห็นชอบจากรัฐ และรายได้ต้องส่งคืนรัฐ บุคลากรมีสถานะเป็นพนักงานรัฐวิสาหกิจ และวิธีดำเนินการไม่ใช้อำนาจฝ่ายเดียวเป็นหลัก แต่ใช้สัญญา ไม่ใช้กฎระเบียบของทางราชการในการบริหารการเงิน การบริหารงาน และการบริหารบุคคล ยกเว้นรัฐวิสาหกิจที่ต้องใช้อำนาจพิเศษของรัฐ เช่น เวนคืน ปักเสา พาดสาย ต้องจัดตั้งโดยมีพระราชบัญญัติรองรับ
  2. องค์การของรัฐหรือหน่วยงานธุรกิจที่รัฐบาลเป็นเจ้าของ รวมทั้งบริษัทจำกัดและห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจถือหุ้นอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละ 50 แต่ไม่รวมถึงองค์การที่มีวัตถุประสงค์เพื่อสงเคราะห์หรือส่งเสริมการใดๆ ที่ไม่ใช่ธุรกิจ รัฐวิสาหกิจจะแยกส่วนของการบริหารงานออกจากส่วนราชการ พนักงานรัฐวิสาหกิจจะแยกส่วนของการบริหารงานออกจากส่วนราชการ พนักงานรัฐวิสาหกิจจึงไม่ใช่ข้าราชการ แต่ระเบียบการปฏิบัติงานต่างๆ ใช้หลักการเดียวกัน
  3. องค์การของรัฐบาลหรือหน่วยงานธุรกิจที่รัฐบาลเป็นเจ้าของ หรือรัฐมีหุ้นอยู่เกินกว่าร้อยละ 50 มีการดำเนินงานที่มีลักษณะผสมระหว่างกิจการเอกชนและหน่วยงานของรัฐบาลแบบมหาชน มีเป้าหมายคือผลประโยชน์ของส่วนรวมเป็นหลัก

วัตถุประสงค์

  1. เพื่อดำเนินการในกิจการที่เอกชนไม่สามารถดำเนินการเองได้
  2. เพื่อหารายได้แก่รัฐ
  3. เพื่อดำเนินกิจการที่มีความสำคัญ
  4. เพื่อประกอบกิจการที่เป็นเครื่องมือสนองนโยบายเพื่อช่วยเหลือในการครองชีพหรือส่งเสริมอาชีพของประชาชนเป็นส่วนใหญ่
  5. เพื่อประกอบกิจการเพื่อสาธารณประโยชน์
  6. เพื่อป้องกันการผูกขาดของบริการสาธารณูปโภค
  7. เพื่อให้บริการในกิจการที่ภาคเอกชนยังไม่พร้อมจะลงทุนในโครงการขนาดใหญ่ช่วงแรกๆ
  8. เพื่อให้บริการกิจการที่ภาคเอกชนไม่สนใจลงทุน
  9. เพื่อสนับสนุนกิจการให้เกิดประโยชน์ด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมต่อประชาชนส่วนรวม
  10. เพื่อผลิตสินค้าในอุตสาหกรรมพื้นฐานที่สำคัญ เช่น น้ำมัน ก๊าซธรรมชาติ การเดินเรือทะเล และปิโตรเคมี
  11. เพื่อควบคุมบางกิจการที่อาจเป็นอันตรายต่อสุขภาพและศีลธรรมของประชาชน

ประเภทขององค์การ

  1. การแบ่งประเภทของรัฐวิสาหกิจตามวัตถุประสงค์ของการจัดตั้ง ได้แก่

1.1    รัฐวิสาหกิจประเภทที่หารายได้ให้รัฐ

1.2    รัฐวิสาหกิจประเภทที่เป็นสาธารณูปโภคและสาธารณูปการ

1.3    รัฐวิสาหกิจประเภทที่ตั้งขึ้นเพื่อดำเนินการตามนโยบายพิเศษของรัฐ

1.4    รัฐวิสาหกิจประเภทที่ตั้งขึ้นหรือได้มาด้วยเหตุผลอื่น

  1. การแบ่งประเภทของรัฐวิสาหกิจตามที่มาทางกฎหมาย ได้แก่

2.1    การจัดตั้งโดยกฎหมายมหาชน

2.2    การจัดตั้งโดยกฎหมายเอกชน