การคลังสาธารณะ (Public Finance)

การคลังสาธารณะเป็นเรื่องของการจัดการทางเศรษฐกิจของรัฐบาลในส่วนที่เกี่ยวข้องกับรายได้และรายจ่าย และหนี้สาธารณะ และเป็นนโยบายการคลังซึ่งเป็นการจัดการทางการคลังของรัฐบาลที่มีผลสำคัญต่อเศรษฐกิจของประเทศ การคลังสาธารณะมีความสำคัญในการเป็นเครื่องมือของรัฐบาล เป็นองค์ประกอบที่สำคัญยิ่งในการดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจให้บรรลุเป้าหมายทางเศรษฐกิจของประเทศได้ เนื่องจากการจัดหารายได้และรายจ่ายของรัฐบาลก่อให้เกิดผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจส่วนรวมด้านต่างๆ รัฐบาลที่จะประสบความสำเร็จในการบริหารประเทศจึงจำเป็นต้องมีความสามารถในการบริหารการคลังนี้ด้วย

การคลังสาธารณะ คืออะไร

บุญชนะ อัตถากร (2516 : 432) ให้ความหมายการคลังภาคสาธารณะว่า เป็นปัญหาทางเศรษฐกิจของประเทศ โดยแบ่งปัญหาเป็น 4 ประการ ดังนี้

1. ปัญหาการจัดสรรทรัพยากร
2. ปัญหาการกระจายรายได้ของประชาชาติ
3. ปัญหาการทำให้คนมีงานทำ
4. ปัญหาเสถียรภาพของระดับราคาและการพัฒนาเศรษฐกิจ

อรัญ ธรรมโน (2548 : 1) ให้ความหมายของการคลังสาธารณะว่า เป็นการศึกษาเกี่ยวกับกิจกรรมด้านการใช้จ่าย การหารายได้ การก่อหนี้ และการใช้นโยบายการคลัง

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ (2550 : IV) ให้ความหมายการคลังสาธารณะว่า จะเรียกว่าการคลังรัฐบาล หรือ การคลังสาธารณะ ก็มีความหมายใกล้เคียงกัน ซึ่งเกี่ยวข้องกับเรื่องของภาษีอากร การใช้จ่ายภาครัฐ และการจัดสรรงบประมาณ ซึ่งนับรวมรายจ่ายของรัฐบาล องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และรัฐวิสาหกิจ ดังนั้น การคลังสาธารณะจึงเกี่ยวข้องกับการจัดสรรทรัพยากรของระบบเศรษฐกิจที่เน้นบทบาทของภาครัฐและปฏิสัมพันธ์กับภาคส่วนอื่นๆ

ณัฐพัชร์ สถิตพรธนชัย (2553 : 16) ให้ความหมายการคลังสาธารณะว่า การคลังในส่วนของรัฐบาลซึ่งเกี่ยวกับการดำเนินกิจกรรมทางการคลังและ การเงินต่างๆ ของรัฐบาล ประกอบด้วย รายได้ รายจ่ายสาธารณะ ภาษีอากร งบประมาณ หนี้สาธารณะ นโยบายการเงิน นโยบายการคลัง การใช้ทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัดและการนำทรัพยากรไปใช้ให้เกิดประโยชน์สูงสุด

กล่าวโดยสรุป การคลังสาธารณะ หมายถึง กิจกรรมทางเศรษฐกิจที่เกี่ยวข้องกับรายรับและร่ายจ่ายและการก่อหนี้ของรัฐบาลเพื่อให้บรรลุเป้าหมายทางเศรษฐกิจ มีผลกระทบจากกิจกรรมการดำเนินการต่างๆ ทางการคลังของรัฐบาลที่มีต่อสังคมและประเทศชาติโดยรวม โดยมีขอบเขตเกี่ยวข้องกับงบประมาณแผ่นดิน การคลังด้านรายรับ การคลังด้านรายจ่าย และหนี้สาธารณะ

การคลังสาธารณะเกี่ยวข้องกับระบบเศรษฐกิจ อย่างไร

ภาครัฐถือได้ว่ามีบทบาทอย่างมากต่อการพัฒนาการทางเศรษฐกิจของประเทศ ซึ่งภาครัฐทำหน้าที่ในการกำหนดและดำเนินการตามยุทธศาสตร์ จัดหาสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน ให้บริการสาธารณะเพื่อสร้างคุณภาพชีวิตที่ดีให้กับผู้คน รวมไปถึงการกำหนดและรักษากฎหมายเพื่อให้ผู้คนอยู่รวมกันอย่างสงบสุข

การคลังสาธารณะเป็นเรื่องที่มีเนื้อหาเกี่ยวกับการเข้าไปมีบทบาทในทางเศรษฐกิจของรัฐบาล ที่ เกริกเกียรติ พิพัฒน์เสรีธรรม (2543 : 7) และณัฐพัชร์ สถิตพรธนชัย (2553 : 15) กล่าวอ้างถึง ริชาร์ด เอ. มัสเกรฟ (Richard A. Musgrave) นักเศรษฐศาสตร์ที่มีชื่อเสียงในวิชาการคลังสาธารณะซึ่งมีความเห็นว่ารัฐบาลควรทำหน้าที่ในทางเศรษฐกิจที่สำคัญ ดังต่อไปนี้

1. หน้าที่การจัดสรรการใช้ทรัพยากรของสังคม ซึ่งรัฐบาลต้องทำหน้าที่จัดสรรทรัพยากรทั้งหมดของประเทศระหว่างภาครัฐกับภาคเอกชน เพื่อผลิตสินค้าและบริการให้เหมาะสมกับความต้องการและประโยชน์ต่อประชาชนส่วนใหญ่อย่างเท่าเทียมและเป็นธรรม
2. หน้าที่การกระจายรายได้และความมั่งคั่งของสังคม ซึ่งรัฐบาลมีอำนาจและหน้าที่ในการให้บริการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานในราคาที่ทุกคนสามารถใช้บริการได้เท่าเทียมกัน ตลอดจนควบคุมและดำเนินการต่างๆ ให้เกิดความเป็นธรรมในการผลิตสินค้าและบริการต่างๆ เพื่อให้ประชาชนทุกคนได้รับประโยชน์อย่างทั่วถึงและมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น
3. หน้าที่การรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ซึ่งรัฐบาลจะต้องควบคุมและดูแลให้เศรษฐกิจของสังคมเป็นไปด้วยความราบรื่น ในการรักษาระดับการจ้างงานให้อยู่ในอัตราสูง รักษาเสถียรภาพของราคาสินค้าและบริการจากดัชนีราคาสินค้าหรือดัชนีราคาผู้บริโภค ให้เหมาะสม การรักษาความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ และคำนึงถึงผลกระทบที่อาจจะมีต่อดุลการค้าและดุลการชำระเงิน รวมทั้งอัตราแลกเปลี่ยนเงินตราสกุลของประเทศกับต่างประเทศ
4. หน้าที่การประสานงบประมาณ ซึ่งการคลังสาธารณะเป็นเรื่องเกี่ยวกับการเงิน กล่าวคือหน้าที่ทางเศรษฐศาสตร์จุลภาคของรัฐบาลในการจัดสรรทรัพยากรและการกระจายรายได้ รวมทั้งหน้าที่ทางเศรษฐศาสตร์มหภาคของรัฐบาลในการจัดเก็บภาษี การใช้จ่าย และการใช้นโยบายการเงินที่มีผลต่อภาพรวมการว่างงานในทุกระดับ และต่อระดับราคา ซึ่งจะเกี่ยวข้องกับมาตรการการใช้จ่ายของรัฐบาล หรือมาตรการด้านภาษี เพื่อจะสามารถบรรลุเป้าหมายที่รัฐบาลกำหนด

พนม ทินกร ณ อยุธยา (2534 : 6-11) ให้ทัศนะเกี่ยวกับแนวคิดการคลังสาธารณะไว้ว่า การศึกษาการคลังสาธารณะ หรือการคลังภาครัฐนั้นสามารถพิจารณาได้ใน 2 มิติ คือ มิติแรก พิจารณาการบริหารการคลังในระดับมหภาค กล่าวคือ การกำหนดนโยบายและบริหารเพื่อให้บรรลุผลตามนโยบายเศรษฐกิจ ซึ่งเป็นการบริหารเครื่องมือทางการคลัง ได้แก่ เครื่องมือด้านรายจ่าย ภาษีอากร หนี้สาธารณะ รัฐวิสาหกิจ เงินคงคลัง และเครื่องมือทางการเงินอื่นๆ ทำให้เกิดผลอันเป็นเป้าหมายของนโยบายในระดับที่พึงปรารถนา และมิติที่สอง เป็นการพิจารณาการบริหารการคลังในระดับจุลภาค ได้แก่ การบริหารหรือการจัดการเกี่ยวกับกิจการทางการคลังให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล โดยวิเคราะห์ถึงประเด็นหรือตัวแปรต่างๆ ทางการบริหาร ได้แก่ การบริหารงบประมาณแผ่นดิน เงินนอกงบประมาณแผ่นดิน การบริหารการจัดเก็บภาษีอากร การบริหารหนี้สาธารณะ การบริหารเงินคงคลัง การบริหารเงินทุนหมุนเวียนและกองทุนพิเศษ การตรวจสอบหรือรายงานการคลัง พัสดุและการประเมินผล เป็นต้น

โดยความสัมพันธ์ระหว่างการบริหารงานคลังระดับมหภาคกับระดับจุลภาคนั้นเป็นความสัมพันธ์ในเชิงกระบวนการตัดสินใจ กล่าวคือ การบริหารงานคลังระดับมหภาค เป็นการกำหนดหรือเปลี่ยนแปลงเป้าหมายการคลังด้านต่างๆ ให้สอดคล้องสัมพันธ์ซึ่งกันและกัน เพื่อเป็นแนวทางในการบรรลุเป้าหมายทางเศรษฐกิจของภาครัฐ ส่วนการบริหารงานคลังระดับจุลภาค เป็นการรับนโยบายการคลังแต่ละด้านมาปฏิบัติให้เป็นไปตามนโยบายและเป้าหมายอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ซึ่งครอบคลุมการศึกษากิจกรรมการคลัง กระบวนการบริหารงานคลัง และปัญหางานคลังของหน่วยงานของรัฐบาล

อรัญ ธรรมโน (2548 : 19-20) ได้จำแนกหน้าที่ของรัฐบาลตามแนวคิดของระบบเศรษฐกิจ โดยแบ่งระบบเศรษฐกิจออกเป็นระบบใหญ่ๆ 4 ระบบ ดังนี้

1. ระบบทุนนิยม เป็นระบบที่ใช้กลไกตลาดเป็นเครื่องมือ ซึ่งความต้องการซื้อสินค้าและบริการของผู้บริโภค (อุปสงค์) และความต้องการขายสินค้าและบริการ (อุปทาน) ซึ่งภาคเอกชนเป็นเจ้าของปัจจัยการผลิตทั้งหมด บทบาทของรัฐบาลจะมีน้อยที่สุดเท่าที่จำเป็นจริงๆ โดยที่รัฐบาลไม่ต้องเข้าไปเกี่ยวข้องแทรกแซงในระบบเศรษฐกิจ จึงเป็นระบบเศรษฐกิจแบบตลาดที่แท้จริง อดัม สมิท ผู้ริเริ่มระบบนี้เห็นว่ารัฐบาลควรมีหน้าที่ในการป้องกันการรุกรานจากศัตรูภายนอก การรักษาความสงบภายในประเทศ และการดำเนินกิจกรรมอันใดซึ่งเอกชนไม่สามารถทำได้
2. ระบบคอมมิวนิสต์ ซึ่งรัฐบาลจะครอบคลุมทุกกิจกรรม กรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินทุกประเภทเป็นของรัฐบาล รัฐบาลเป็นผู้ประกอบการผลิตแต่ผู้เดียว และรัฐบาลเป็นเจ้าของปัจจัยการผลิตทั้งหมด แต่ในปัจจุบันประเทศที่ปกครองด้วยระบอบคอมมิวนิสต์อนุญาตให้ภาคเอกชนสามารถเป็นเจ้าของปัจจัยการผลิตด้วย เพื่อให้ตรงกับความต้องการของประชาชน
3. ระบบเศรษฐกิจแบบผสม ซึ่งภาครัฐและภาคเอกชนมีส่วนร่วมในการผลิต บทบาทของภาครัฐบาลก็จะน้อยกว่าภาคเอกชน ส่วนใหญ่เอกชนเป็นเจ้าของปัจจัยการผลิต มีการเน้นเสรีภาพในทางเศรษฐกิจของเอกชนค่อนข้างมาก
4. ระบบสังคมนิยม ซึ่งบทบาทของภาครัฐบาลมีมากกว่าเอกชน รัฐบาลมีบทบาททางด้านเศรษฐกิจมากขึ้น รัฐบาลดำเนินกิจการที่เป็นปัจจัยพื้นฐาน เจ้าของปัจจัยการผลิต การประกันสังคม และการสวัสดิการทางเศรษฐกิจแก่ประชาชนและประโยชน์ส่วนรวม โดยมีการเน้นเรื่องความยุติธรรมในการแบ่งกระจายรายได้และทรัพย์สินมากกว่าเสรีภาพทางเศรษฐกิจ บทบาทของรัฐบาลจะมากน้อยแค่ไหนก็แล้วแต่ระดับความเป็นสังคมนิยม

เกริกเกียรติ พิพัฒน์เสรีธรรม (2543 : 4-6) แสดงเหตุผลที่รัฐบาลจำเป็นต้องเข้ามามีบทบาทในทางเศรษฐกิจว่า ในโลกแห่งความเป็นจริงนั้น กลไกตลาดหรือราคานั้นจะไม่สามารถทำหน้าที่ของมันได้อย่างสมบูรณ์ และอาจจะเป็นต้นเหตุที่ทำลายความสงบสุขของสังคมได้ ดังนั้นเพื่อที่จะแก้ไขข้อบกพร่องของกลไกตลาด รัฐบาลจึงต้องเข้ามามีบทบาทในทางเศรษฐกิจ โดยรัฐบาลจะเป็นผู้จัดสรรสินค้าและบริการในส่วนที่เอกชนไม่สามารถทำได้ดี หรือดำเนินนโยบายและมาตรการต่างๆ เพื่อบังคับและชักนำให้การประกอบพฤติกรรมทางเศรษฐกิจของประชาชนได้เป็นไปในแนวทางที่รัฐบาลต้องการ โดยมีเหตุผลสนับสนุน ดังต่อไปนี้

1. การรักษาตัวบทกฎหมายและการจัดระเบียบภายในสังคม
2. การวางกำหนดกฎเกณฑ์เพื่อช่วยให้กลไกตลาดทำหน้าที่ให้ได้ดียิ่งขึ้น
3. ทำหน้าที่จัดสรรสินค้าและบริการที่กลไกตลาดไม่สามารถทำหน้าที่ได้
4. การตัดสินใจเกี่ยวกับการเลือกที่จะบริโภคในปัจจุบันหรือในอนาคต
5. การป้องกันการผันผวนในทางเศรษฐกิจ
6. การสร้างความเป็นธรรมในสังคม

ณัฐพัชร์ สถิตพรธนชัย (2553 : 36-37) กล่าวถึงบทบาทของภาครัฐในระบบเศรษฐกิจว่า ปัจจุบันรัฐบาลของประเทศต่างๆ ได้เข้ามามีบทบาทในทางเศรษฐกิจเพิ่มมากขึ้น การอาศัยกลไกตลาดและกลไกราคาในการทำให้เกิดดุลยภาพทางเศรษฐกิจ โดยรัฐบาลเข้ามามีบทบาทในการใช้มาตรการกำหนดนโยบายทางเศรษฐกิจและการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจ เพื่อการจัดสรรทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งบทบาทของภาครัฐในระบบเศรษฐกิจ มีดังนี้

1. หน่วยครัวเรือนหรือประชาชนเป็นผู้จำหน่ายปัจจัยการผลิตให้แก่หน่วยธุรกิจ เพื่อผลิตสินค้าและบริการในระบบเศรษฐกิจ
2. ประชาชนได้รับผลตอบแทนจากการจำหน่ายปัจจัยการผลิต
3. หน่วยธุรกิจเป็นผู้ทำหน้าที่ผลิตสินค้าและบริการ และนำสินค้าและบริการดังกล่าวจำหน่ายให้แก่ประชาชน
4. หน่วยธุรกิจนำรายได้จากการจำหน่ายสินค้าและบริการไปใช้จ่าย
5. ประชาชนนำรายได้ส่วนหนึ่งไปซื้อสินค้าและบริการต่างๆ อีกส่วนหนึ่งเป็นเงินออม
6. ส่วนหน่วยธุรกิจนำกำไรจากการประกอบธุรกิจไปขยายการผลิตต่อไป หรือนำไปฝากกับสถาบันการเงิน
7. สถาบันการเงินระดมเงินออมจากประชาชนและหน่วยธุรกิจ โดยนำเงินออมให้หน่วยธุรกิจกู้ยืมเพื่อเป็นการลงทุนผลิตสินค้าและบริการต่างๆ
8. รัฐบาลเก็บภาษีอากรจากประชาชนและหน่วยธุรกิจ
9. รัฐบาลนำรายได้จากภาษีอากรไปใช้จ่ายในรูปสวัสดิการต่างๆ
10. รัฐบาลทำการกู้ยืมจากประชาชนหรือสถาบันการเงิน
11. รัฐบาลนำรายได้บางส่วนสะสมไว้ หรือนำไปชำระหนี้เงินกู้ของรัฐบาล

กล่าวโดยสรุป ภาครัฐถือได้ว่ามีบทบาทอย่างมากต่อการพัฒนาการทางเศรษฐกิจของประเทศ ซึ่งภาครัฐทำหน้าที่ในการกำหนดและดำเนินการตามยุทธศาสตร์ จัดหาสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน ให้บริการสาธารณะเพื่อสร้างคุณภาพชีวิตที่ดีให้กับผู้คน รวมไปถึงการกำหนดและรักษากฎหมายเพื่อให้ผู้คนอยู่รวมกันอย่างสงบสุข ส่วน ลักษณะการเข้าแทรกแซงโดยรัฐบาลจะมีลักษณาการที่แตกต่างกันออกไป แล้วแต่ว่ากรณีของปัญหาเป็นอย่างไร และสังคมนั้นใช้ระบบเศรษฐกิจแบบไหน โดยการทำหน้าที่ของรัฐบาลนั้น รัฐบาลจะใช้ระบบภาษีอากร การใช้จ่ายของรัฐบาล และการกู้ยืมหรือการก่อหนี้สาธารณะเป็นเครื่องมือ เพื่อให้การเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจของประเทศได้เป็นไปในทิศทางที่รัฐบาลต้องการ

ดังนั้น ระบบเศรษฐกิจของทุกประเทศจำเป็นต้องมีรัฐบาลทำหน้าที่ดำเนินกิจกรรมทางการคลังและการเงินต่างๆ ของรัฐบาลในการขับเคลื่อนกลไกทางเศรษฐกิจ ทั้งการพัฒนาเศรษฐกิจ การส่งเสริมการเจริญเติบโต และการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศ รวมทั้งการส่งเสริมสวัสดิการสูงสุดให้กับสังคม เพื่อผลประโยชน์ของประเทศชาติและประโยชน์ของประชาชน

นโยบายสาธารณะ คืออะไร

วิถีการดำรงชีวิตของประชาชนในทุกสังคมล้วนได้รับผลกระทบจากนโยบายของรัฐทั้งสิ้น เช่น นโยบายการศึกษาภาคบังคับ นโยบายเศรษฐกิจที่มุ่งการกระจายรายได้อย่างเป็นธรรม นโยบายการรักษาความสงบภายในประเทศ นโยบายสาธารณสุข นโยบายการปฏิรูปที่ดิน นโยบายคมนาคมและการสื่อสาร นโยบายการคลัง และนโยบายต่างประเทศ เป็นต้น นโยบายของรัฐ หรือที่นิยมเรียกกันว่า นโยบายสาธารณะ โดยทั่วไปหมายความถึงแนวทางหรือมาตรการที่รัฐกำหนดขึ้น เพื่อเจตนาในการแก้ปัญหาหรือพัฒนาประเทศหรือสังคมโดยรวม ซึ่งอาจจะมีการกระทำและไม่มีการกระทำตามมาก็ได้ การกำหนดนโยบายสาธารณะมิได้เป็นกระบวนการที่เกิดขึ้นมาอย่างเลื่อนลอยโดยปราศจากหลักเกณฑ์หรือเงื่อนไขต่าง ๆ หากแต่การกำหนดนโยบายสาธารณะจะต้องมีการดำเนินการอย่างเป็นระบบและเป็นไปตามลำดับขั้นตอน ดังนั้น การกำหนดนโยบายสาธารณะเป็นกระบวนการที่ดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งนโยบายสำหรับรัฐในการนำไปแก้ไขหรือพัฒนาสังคมให้ดีขึ้นต่อไป ในการกำหนดนโยบายสาธารณะจะมีปัจจัยต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องอยู่เป็นจำนวนมากที่ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องกับการกำหนดนโยบายสาธารณะจะต้องให้ความสนใจและคำนึงถึงให้มาก รวมทั้งการวิเคราะห์ถึงผลกระทบที่จะเกิดตามมา เพราะนโยบายสาธารณะจะมีผลกระทบต่อคนส่วนใหญ่ของสังคม

ทศพร ศิริสัมพันธ์ (2539 : 3) ได้สำรวจความหมายของนโยบายสาธารณะในเชิงวิชาการของนักวิชาการต่างประเทศแล้วสรุปไว้ว่า นโยบายสาธารณะคือนโยบายที่ถูกกำหนดขึ้นโดยรัฐบาล ซึ่งอาจะเป็นองค์กรหรือตัวบุคคลที่มีอำนาจหน้าที่โดยตรงตามกฎหมายภายใต้ระบบการเมืองนั้นๆ ทั้งนี้นโยบายสาธารณะจะครอบคลุมตั้งแต่สิ่งที่รัฐบาลตั้งใจว่าจะกระทำหรือไม่กระทำ การตัดสินใจของรัฐบาลในการแบ่งสรรทรัพยากร หรือคุณค่าต่างๆ ในสังคม กิจกรรมหรือการกระทำต่างๆ ของรัฐบาล รวมถึงผลผลิตและผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจริง อันเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นตามมาจากการดำเนินงานของรัฐบาล

ศุภชัย ยาวะประภาษ (2544 : 1) ได้สำรวจคำนิยามความหมายของคำว่า นโยบายสาธารณะ จากนักวิชาการต่างๆ หลายราย ทั้งต่างประเทศและในประเทศไทย และได้สรุปว่า โดยเนื้อแท้แล้วนักวิชาการทั้งหลายมีความเห็นคล้อยตามกันว่า นโยบายสาธารณะก็คือแนวทางการดำเนินกิจกรรมของรัฐบาลนั่นเอง ดังนั้น นโยบายสาธารณะจึงหมายถึงแนวทางการดำเนินกิจกรรมของรัฐบาล ซึ่งรวมทั้งกิจกรรมที่ผ่านมาในอดีต กิจกรรมที่กำลังดำเนินการอยู่ในปัจจุบัน และกิจกรรมที่คาดว่าจะเกิดขึ้นในอนาคต

สมบัติ ธำรงธัญวงศ์ (2560 : 21) ได้สรุปว่า นโยบายสาธารณะ หมายถึง ชุดของการปฏิบัติ เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ในการแก้ไขปัญหาสาธารณะหรือปัญหาของประชาชนและการพัฒนาประเทศ ซึ่งครอบคลุมทั้งกิจกรรมภาครัฐและภาคเอกชน เพื่อความอยู่ดีกินดีของประชาชนและความเจริญก้าวหน้าของประเทศ

นโยบายสาธารณะ เป็นเสมือนกลไกหลักสำคัญในการดำเนินงานของรัฐบาลและหน่วยงานภาครัฐทุกแห่ง ด้วยเหตุที่นโยบายเป็นกิจกรรมต่าง ๆ ที่รัฐบาลจัดทำขึ้น หรือ แผนงานหรือโครงการ หรือ แนวทางปฏิบัติที่รัฐบาลหรือหน่วยงานของรัฐได้กำหนดขึ้น เพื่อเจตนาในการแก้ไขปัญหาทั้งในระยะสั้นและระยะยาว (วรเดช จันทรศร, 2559 : 1) ดังนั้น นโยบายสาธารณะ จึงหมายถึง ชุดของการปฏิบัติเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ในการแก้ไขปัญหาสาธารณะหรือปัญหาของประชาชนและการพัฒนาประเทศ ซึ่งครอบคลุมทั้งกิจกรรมภาครัฐและภาคเอกชน เพื่อความอยู่ดีกินดีของประชาชนและความเจริญก้าวหน้าของประเทศ (สมบัติ ธำรงธัญวงศ์, 2560 : 21-23) ซึ่งสามารถจำแนกลักษณะที่เป็นองค์ประกอบสำคัญของนโยบายสาธารณะได้ดังต่อไปนี้

1. เป็นกิจกรรมที่รัฐบาลเลือกที่จะกระทำหรือไม่กระทำ
2. เป็นการใช้อำนาจของรัฐในการจัดสรรกิจกรรมเพื่อตอบสนองค่านิยมของสังคม
3. ผู้มีอำนาจในการกำหนดนโยบายสาธารณะได้แก่ ผู้นำทางการเมือง ฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายตุลาการ พรรคการเมือง สถาบันข้าราชการ ข้าราชการและประมุขของประเทศ
4. กิจกรรมที่รัฐบาลเลือกที่จะกระทำต้องเป็นชุดของการกระทำที่มีแบบแผน ระบบและกระบวนการอย่างชัดเจน เป็นการกระทำที่มีการสานต่ออย่างสม่ำเสมอและต่อเนื่อง
5. กิจกรรมที่รัฐบาลเลือกที่จะกระทำต้องมีเป้าหมาย วัตถุประสงค์หรือจุดมุ่งหมายเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนจำนวนมาก
6. เป็นกิจกรรมที่ต้องกระทำให้ปรากฏเป็นจริง มิใช่เป็นเพียงการแสดงเจตนารมณ์หรือความตั้งใจที่จะกระทำด้วยคำพูดเท่านั้น
7. กิจกรรมที่เลือกกระทำต้องมีผลลัพธ์ในการแก้ไขปัญหาที่สำคัญของสังคม ทั้งปัญหาความขัดแย้งหรือความร่วมมือของประชาชน
8. เป็นการตัดสินใจที่จะกระทำเพื่อผลประโยชน์ของประชาชนจำนวนมาก มิใช่การตัดสินใจเพื่อประโยชน์เฉพาะบุคคล และเป็นชุดของการตัดสินใจที่เป็นระบบ มิใช่การตัดสินใจแบบเอกเทศ
9. เป็นการเลือกทางเลือกที่จะกระทำ โดยพิจารณาจากผลการวิเคราะห์ทางเลือกที่เหมาะสมที่สุด ทั้งทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม
10. เป็นกิจกรรมที่เกิดจากการต่อรองหรือประนีประนอมระหว่างกลุ่มผลประโยชน์ที่เกี่ยวข้อง
11. เป็นกิจกรรมที่ครอบคลุมทั้งกิจกรรมภายในประเทศและระหว่างประเทศ
12. เป็นกิจกรรมที่จะกระทำหรือไม่กระทำ อาจก่อให้เกิดผลทั้งทางบวกและทางลบต่อสังคม
13. เป็นกิจกรรมที่ชอบด้วยกฎหมาย

ดังนั้น นโยบายสาธารณะจึงหมายถึง สิ่งใดก็ตามที่รัฐบาลเลือกจะกระทำหรือไม่กระทำ ซึ่งกิจกรรมต่าง ๆ ที่รัฐบาลหรือองค์กรของรัฐจัดทำขึ้น ที่มีแนวทางปฏิบัติที่กำหนดขึ้น เพื่อตอบสนองต่อปัญหาต่าง ๆ ที่เกิดขึ้น หรือแนวทางที่รัฐบาลกำหนดขึ้นเพื่อแก้ไขปัญหา กล่าวคือ เป็นกิจกรรมของรัฐที่ครอบคลุมทั้งกิจกรรมของภาครัฐและเอกชน โดยรัฐเป็นผู้ดำเนินการ ส่วนเอกชนเป็นผู้ถูกรัฐควบคุมและกำกับให้ดำเนินการตามกรอบที่รัฐกำหนด ซึ่งเป้าหมายสำคัญคือการแก้ไขปัญหาสาธารณะและปัญหาของประชาชนทั้งมวล และรวมความถึงการพัฒนาประเทศในทุกมิติ

การกำหนดทางเลือกและการตัดสินใจกำหนดนโยบายเป็นกระบวนการที่พัฒนามาจากการก่อรูปนโยบาย โดยมีปัญหาสาธารณะเป็นโครงสร้างพื้นฐานของกระบวน ในกระบวนการก่อรูปนโยบายสาธารณะ การกำหนดทางเลือกทางนโยบายและการตัดสินใจนโยบาย สิ่งที่จะต้องคำนึงถึงตลอดเวลาคือความเป็นไปได้ในการนำนโยบายไปปฏิบัติให้บรรลุเป้าประสงค์อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล (สมบัติ ธำรงธัญวงศ์, 2560 : 446) แนวทางที่รัฐกำหนดอาจเป็นแนวทางอย่างกว้าง เช่น รัฐธรรมนูญ ส่วนมาตรการที่รัฐกำหนดขึ้นมักจะมีลักษณะเป็นมาตรการที่เฉพาะเจาะจง ซึ่งมาตรการเหล่านี้มักจะออกมาในรูปของพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) การกำหนดนโยบายของรัฐในสภาพความเป็นจริงได้รับอิทธิพลจากปัจจัยต่าง ๆ เป็นจำนวนมาก กล่าวคือ ทั้งจากปรัชญาการเมือง ทฤษฎีสถาบัน ทฤษฎีชนชั้นนำ ทฤษฎีกลุ่มอิทธิพล กลุ่มผลประโยชน์ ทฤษฎีความสัมพันธ์และพันธกรณีที่มีต่อต่างประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศ และทฤษฎีระบบ เป็นต้น (วรเดช จันทรศร, 2558 : 5-6) ซึ่งการตัดสินใจกำหนดนโยบายอาจมีรูปแบบของการตัดสินใจหลายรูปแบบแตกต่างกันไป ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับลักษณะของประเด็นนโยบาย กลุ่มการเมืองที่เกี่ยวข้องและสถานการณ์ทางการเมืองที่ปรากฏอยู่ในขณะนั้น โดยส่วนใหญ่อาจกล่าวได้ว่า การตัดสินใจนโยบายกระทำโดยรัฐบาลหรือพรรคร่วมรัฐบาลเป็นหลัก (สมบัติ ธำรงธัญวงศ์, 2560 : 437) ซึ่งหมายความว่าจะต้องได้รับการสนับสนุนจากเสียงข้างมากในรัฐสภา

กล่าวโดยสรุป นโยบายสาธารณะ หรือ นโยบายของรัฐ หมายถึง แนวทางหรือมาตรการที่รัฐกำหนดขึ้น เพื่อเจตนาในการแก้ปัญหาหรือพัฒนาประเทศหรือสังคมโดยรวม ซึ่งอาจจะมีการกระทำและไม่มีการกระทำตามมาก็ได้ กล่าวคือ นโยบายสาธารณะ เป็นเสมือนกลไกหลักสำคัญในการดำเนินงานของรัฐบาลและหน่วยงานภาครัฐทุกแห่ง เพื่อเจตนาในการแก้ไขปัญหาทั้งในระยะสั้นและระยะยาว

การคลังสาธารณะมีความสัมพันธ์กับนโยบายสาธารณะ อย่างไร

การคลังสาธารณะเป็นการศึกษาลักษณะทางด้านเศรษฐกิจในการทำหน้าที่และกิจกรรมของรัฐบาล และผลกระทบต่อปัจเจกชน ตลอดจนผลกระทบที่ได้รับจากปัจเจกชน ในทางปฏิบัติการคลังสาธารณะเป็นการดำเนินการจัดหารายได้และใช้จ่ายของรัฐบาล รวมทั้งก่อหนี้สาธารณะและนำเงินคงคลังที่มีอยู่ออกมาใช้ในระยะสั้นและระยะยาว เช่น การวางแผนงบประมาณ 1 ปี หรือ 5 ปี ซึ่งปกติการจัดหารายได้ของรัฐบาลมาจากภาษีอากรและรายได้อื่น ด้านการใช้จ่ายของรัฐบาลแสดงออกในรูปของงบประมาณของรัฐบาล สำหรับการจัดการการคลังเป็นหัวใจของการปฏิบัติงานของรัฐบาล เนื่องจากกิจกรรมเกือบทุกอย่างของรัฐบาลต้องใช้เงินงบประมาณ กิจกรรมของรัฐมีน้อยมากที่ไม่อาศัยเงินภาษีอากรและไม่ได้ทำเพื่อวัตถุประสงค์ของส่วนรวม นอกจากนี้ความสามารถในการใช้เงินงบประมาณยังเป็นตัวกำหนดการทำงานของรัฐบาล รวมไปถึงชัยชนะหรือความพ่ายแพ้ทางการเมือง

อรัญ ธรรมโน (2548 : 257) ให้ความหมายนโยบายการคลังว่า เป็นนโยบายที่ใช้เครื่องมือทางการคลัง 3 ประการ ได้แก่ รายจ่าย ภาษีอากร และการก่อหนี้สาธารณะ เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ทางเศรษฐกิจ หรือแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจอื่นๆ ซึ่งแสดงให้เห็นถึงกลไกทางการคลังที่จะมีผลต่อระบบเศรษฐกิจและความสัพพันธ์ระหว่างนโยบายการคลังและนโยบายการเงิน

ณัฐพัชร์ สถิตพรธนชัย (2553 : 175-179) กล่าวถึงนโยบายการคลังว่า การใช้นโยบายการคลังของรัฐบาลเป็นนโยบายทางเศรษฐกิจที่มีการเปลี่ยนแปลงระดับการใช้จ่ายของรัฐบาล ภาษีอากรและการก่อหนี้สาธารณะ ซึ่งเป็นเครื่องมือทางการคลังเพื่อใช้ในการตัดสินใจในการรักษาความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ การรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ การกระจายรายได้ และการจัดสรรทรัพยากรของประเทศอย่างมีประสิทธิภาพ เพื่อให้เกิดผลสัมฤทธิ์ตามเป้าหมายทางเศรษฐกิจและสังคมในภาพรวม นโยบายการคลังเป็นนโยบายเกี่ยวกับการใช้รายได้ รายจ่ายของรัฐบาล และการก่อหนี้สาธารณะ การดำเนินนโยบายการคลังมีวัตถุประสงค์ดังนี้

1. เพื่อเสริมสร้างความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ
2. เพื่อรักษาความมีเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ
3. เพื่อการกระจายรายได้ที่เป็นธรรม
4. เพื่อการจัดสรรทรัพยากรระหว่างภาคเอกชนและภาครัฐบาลให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ

เรืองวิทย์ เกษสุวรรณ (2556 : 259-263) กล่าวถึงการจัดการการคลังภาครัฐว่า งบประมาณเป็นกระบวนการวางแผน อนุมัติ บริหาร ติดตาม และตรวจสอบโครงการที่ใช้เงินรัฐบาลในเวลา 1 ปี หรือมากกว่านั้น โดยหลักแล้วจะรวมรายการทุกอย่างที่เกี่ยวกับรัฐบาล ตามหลักวินัยทางการคลัง ความโปร่งใส ความพร้อมรับผิดและการต่อสู้กับคอร์รัปชัน งบประมาณรัฐบาลเป็นส่วนสำคัญของการจัดการการคลังและเป็นแหล่งรวมกิจกรรมของรัฐบาลในภาพรวม เอกสารงบประมาณแสดงรายรับและรายจ่ายของภาครัฐ รวมทั้งรัฐวิสาหกิจและการลงทุนบางอย่าง งบประมาณทำหน้าที่หลายด้าน ตั้งแต่บันทึกรายการทางการเงินไปจนถึงตัวบ่งชี้สุขภาพทางเศรษฐกิจโดยรวม วรรณกรรมการคลังสาธารณะส่วนใหญ่อธิบายว่า งบประมาณเป็นเอกสารที่บรรจุถ้อยคำและตัวเลขซึ่งแสดงรายจ่ายสำหรับรายการและเป้าประสงค์ที่แน่นอน แต่งบประมาณมีความสำคัญมากกว่านั้น งบประมาณเป็นการแปลงทรัพยากรการเงินเป็นเป้าประสงค์ของมนุษย์ จึงแสดงเป็นจุดมุ่งหมายที่มีค่าใช้จ่ายประกอบ เนื่องจากเงินทุนมีจำกัดและต้องแบ่งออกเป็นส่วนย่อย งบประมาณจึงเป็นกลไกของการตัดสินใจเลือกทางเลือกต่างๆ ซึ่งรัฐบาลอาจเปลี่ยนแปลงสังคมโดยจัดสรรเงินเพื่อเป้าประสงค์บางอย่าง แต่เนื่องจากความต้องการใช้จ่ายของรัฐบาลมักมีมากกว่าความสามารถที่จะจ่ายได้ รัฐบาลจึงต้องมีวิธีตัดสินใจว่าควรจะจ่ายให้ใครและไม่ควรจ่ายให้ใคร

ไกร โพธิ์งาม (2556 : 1) กล่าวถึงบทบาทของภาครัฐบาลในการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจว่า รัฐบาลควรให้ความสำคัญกับอุปสงค์มวลรวมซึ่งประกอบด้วยการบริโภคและการลงทุนของภาคเอกชน ค่าใช้จ่ายของรัฐบาล และมูลค่าสินค้าออกสุทธิ ในกรณีที่อุปสงค์มวลรวมมากเกินไป จะทำให้เกิดสภาวะเงินเฟ้อ ในทางตรงกันข้ามอุปสงค์มวลรวมน้อยเกินไป ทำให้เกิดการว่างงาน รัฐบาลสามารถใช้นโยบายการคลัง และนโยบายการเงินในการควบคุมอุปสงค์มวลรวม เช่น การใช้นโยบายการคลังแบบขยายตัว ได้แก่ การเพิ่มค่าใช้จ่ายของรัฐบาล การลดอัตราภาษี และการจ่ายเงินโอนให้กับประชาชน จะมีผลทำให้อุปสงค์มวลรวมเพิ่มขึ้น ความต้องการสินค้าและบริการเพิ่มขึ้น การจ้างงานเพิ่มขึ้น มีผลทำให้การขยายตัวทางเศรษฐกิจเพิ่มขึ้น ในทำนองตรงกันข้ามรัฐบาลอาจจะใช้นโยบายการคลังแบบหดตัว ได้แก่ การลดค่าใช้จ่ายของรัฐบาล การเก็บภาษีเพิ่มขึ้น จะมีผลทำให้อุปสงค์มวลรวมลดลง เป็นการลดอัตราเงินเฟ้อหรือป้องกันไม่ให้เกิดสภาวะเงินเฟ้อ สำหรับการใช้นโยบายการเงินซึ่งแบ่งออกเป็นนโยบายการเงินแบบขยายตัว ได้แก่ การเพิ่มปริมาณเงิน การลดอัตราดอกเบี้ย จะมีผลทำให้เศรษฐกิจขยายตัว ในทางตรงกันข้ามการใช้นโยบายการเงินแบบหดตัว ได้แก่ การลดปริมาณเงิน การเพิ่มอัตราดอกเบี้ย จะมีผลทำให้เศรษฐกิจหดตัว เป็นต้น

กล่าวโดยสรุป บทบาทที่สำคัญทางเศรษฐกิจ คือ ทำการผลิตสินค้าและบริการที่เอกชนไม่อยากทำหรือทำไม่ได้ แต่จำเป็นต้องมีในระบบเศรษฐกิจ เช่น การรักษาความสงบภายในประเทศ การป้องกันประเทศ และการลงทุนในสาธารณูปโภค เป็นต้น การจัดสรรทรัพยากรระหว่างภาครัฐบาลและภาคเอกชน เพื่อทำให้มีสินค้าและบริการที่รัฐบาลต้องเป็นผู้ทำอย่างเพียงพอ เพื่อทำให้คนในประเทศได้รับความพอใจสูงสุด การทำให้เกิดการกระจายรายได้อย่างเป็นธรรม เพื่อลดความเหลื่อมล้ำในรายได้ระหว่างคนจนกับคนรวย ด้วยการใช้จ่ายให้เกิดประโยชน์แก่คนจนมากกว่าคนรวย และเก็บภาษีทางตรงในอัตราก้าวหน้า การส่งเสริมการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ด้วยการใช้จ่ายด้านการลงทุนในสาธารณูปโภค ซึ่งทำให้เกิดการสะสมทุนและการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ในขณะเดียวกันจะช่วยลดต้นทุนการผลิตของภาคเอกชนและส่งเสริมให้ภาคเอกชนขยายการลงทุนมากขึ้น และ การรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ด้วยระบบภาษีที่สามารถปรับตัวได้เอง และการใช้จ่ายของรัฐบาล เช่น ในช่วงภาวะเศรษฐกิจรุ่งเรือง รัฐบาลจะเก็บภาษีได้มากขึ้น และรัฐบาลใช้จ่ายน้อยลง ทำให้อุปสงค์รวมในระบบเศรษฐกิจไม่เพิ่มขึ้นรวดเร็ว ภาวะเศรษฐกิจรุ่งเรืองก็จะยาวนาน ในขณะที่เกิดภาวะเศรษฐกิจตกต่ำ รัฐบาลจะเก็บภาษีได้น้อยลง และรัฐบาลใช้จ่ายมากขึ้น ทำให้อุปสงค์รวมในระบบเศรษฐกิจเพิ่มขึ้น ภาวะเศรษฐกิจตกต่ำก็จะหมดไปในช่วงที่สั้น

สรุป

สาระสำคัญในเรื่องการคลังสาธารณะ มีดังนี้

1. การคลังสาธารณะ หมายถึง การจัดเก็บรายได้ การใช้จ่ายและการกู้ยืมของรัฐบาล เพื่อบรรลุเป้าหมายทางเศรษฐกิจของสังคม
2. บทบาทของรัฐในระบบเศรษฐกิจ จะเป็นการผลิตสินค้าและบริการที่เอกชนไม่อยากทำหรือทำไม่ได้ แต่ต้องมีในระบบเศรษฐกิจ การจัดสรรทรัพยากรระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน ทำให้เกิดการกระจายรายได้ที่เป็นธรรม ทำให้เกิดการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจและการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ
3. รายได้ส่วนใหญ่ของรัฐบาล ได้มาจากการเก็บภาษีอากร
4. ระบบการจัดเก็บภาษีที่ดีต้องมี 4 หลักการ คือ หลักความยุติธรรม หลักความแน่นอน หลักความเสมอภาค และหลักความประหยัด
5. เหตุผลที่รัฐบาลต้องเรียกเก็บภาษีจากประชาชน คือ เพื่อเป็นรายได้ เพื่อควบคุมการบริโภค เพื่อส่งเสริมการลงทุน เพื่อทำให้เกิดการกระจายรายได้ และเพื่อใช้ในการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ
6. ประเภทของภาษีที่แบ่งตากหลักการผลักภาระภาษี จะแบ่งได้ 2 ประเภท คือ ภาษีทางตรง และภาษีทางอ้อม
7. ประเภทของภาษีที่แบ่งตามฐานของภาษี แบ่งได้ 3 ประเภท คือ ภาษีที่เก็บจากเงินได้ ภาษีที่เก็บจากทรัพย์สิน และภาษีที่เก็บจากการบริโภค
8. อัตราภาษีแบ่งได้ 3 แบบ คือ อัตราภาษีก้าวหน้า อัตราภาษีคงที่ และอัตราภาษีถอยหลัง
9. ประเภทของรายจ่ายของรัฐบาลที่แบ่งตามลักษณะเศรษฐกิจ จะแบ่งเป็นรายจ่ายประจำ และรายจ่ายในการลงทุน
10. การเก็บภาษีทางตรงในอัตราก้าวหน้า จะช่วยทำให้เกิดการกระจายรายได้ที่เป็นธรรม
11. การเก็บภาษีทางอ้อม ทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำในรายได้มากขึ้น
12. รายจ่ายของรัฐบาลที่เป็นการใช้จ่ายเพื่อการลงทุน จะทำให้เกิดการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ
13. การใช้จ่ายของรัฐบาล ในภาวะเศรษฐกิจถดถอย ต้องใช้จ่ายเพื่อบรรเทาปัญหาการว่างงาน และใช้จ่ายเพื่อการลงทุน เพื่อเพิ่มอุปสงค์รวมแทนภาคเอกชน และเพิ่มการใช้จ่าย เมื่อเศรษฐกิจเริ่มฟื้นตัว
14. หนี้สาธารณะ เกิดจากรัฐบาลมีค่าใช้จ่ายเพิ่มขึ้นมากกว่ารายได้ที่หาได้ และไม่มีเงินคงคลังเพียงพอที่จะชดเชย
15. ค่าใช้จ่ายที่สูงกว่ารายได้ ทำให้รัฐบาลต้องกู้ยืม เกิดจากค่าใช้จ่ายเพื่อการลงทุนในสาธารณูปโภค เกิดจากการเก็บรายได้ไม่ทันกับรายจ่าย เกิดจากการเก็บรายได้ได้น้อย เกิดจากมีรายจ่ายฉุกเฉิน และเพื่อชำระหนี้เก่าที่ถึงกำหนด
16. งบประมารแผ่นดิน เป็นแผนในการจัดหารายรับและการใช้จ่ายของรัฐบาล
17. นโยบายการคลัง เป็นแนวทางในการแก้ไขปัญหาทางเศรษฐกิจด้วยการใช้มาตรการทางการคลัง
18. นโยบายการคลังแบบผ่อนคลาย จะแสดงให้เห็นรูปแบบของงบประมาณขาดดุลเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจแก้ปัญหาการว่างงานและแก้ไขภาวะเศรษฐกิจตกต่ำ
19. นโยบายการคลังแบบเข้มงวด จะแสดงให้เห็นในรูปแบบของงบประมาณเกินดุล ใช้ชะลอการขยายตัวทางเศรษฐกิจและแก้ปัญหาเงินเฟ้อ